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污泥倾倒案这么难裁决?

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10月18日本版透视栏目《为何要禁止向海洋弃置污泥?》,谈到美国污泥的海洋弃置被禁止,这是环境维权引发的结果,尽管实际上这些污染事件可能与污泥无关。这让我们注意到环境事件的一个重要特点:举证和认证问题。

1993年美国环保署(以下简称为USEPA)颁布实施的规范污泥处理处置的503法规(CFR40Part503)至今已近20年,在这期间,因污泥造成污染引发的公众事件连续不断,对污泥土地利用的反对声此起彼伏,对簿公堂的案例也屡见不鲜,但值得注意的是,反对者无论是个人还是机构,至今鲜有胜诉。

研究污泥污染性质,所关注的就是污泥对人、对环境是否安全的问题。在这方面,污泥诉讼案是此类问题暴露最集中的地方。

加州克恩县禁止洛杉矶市污泥倾倒案是一个非常有代表性的案例。此案自2006年起在各级法院受理达5年之久,至今尚未最终定案。这是一起由地方政府政令引发的环境维权事件,被告是政府(克恩县),原告也是政府——洛杉矶市政当局。这场精彩的法律对决,反映了美国体制下环境政策可能带来的一个无解困局。

为何强烈反对污泥倾倒禁令?

克恩县是加州最大的农业县。1994年开始,洛杉矶市就与克恩县的一个农场(GreenAcres)达成协议,将污泥运往这一农场进行土地利用。农场位于克恩县首府Bakersfield西南15英里,距洛杉矶市120英里,有大约4688英亩土地,分为54个地块,种植各种谷物、草料供应周边的饲养业。2000年洛杉矶市政府花费963万美元买下了濒临倒闭的农场产权,此外还投资400多万美元完善周边道路的配套。

克恩县在此次禁令前,已两次发布政令要求洛杉矶当局改善其污泥处置状况。一是1998年要求污泥质量必须符合503法规的A和B级指标,二是1999年要求自2003年起只能施用A级污泥。因不断提升的处置要求,洛杉矶当局还投资了1500万美元用于扩大污水处理厂内污泥的处理设施。

洛杉矶市有四个污水处理厂,到克恩县农场处置的是其中两个污水处理厂的污泥,即Hyperion和TerminalIsland。位于太平洋岸边的Hyperion是世界上最大、最现代化的污水处理厂之一,水处理能力每天170万立方米,服务人口270万。它每天产生大约620吨经厌氧消化、含固率在30%左右的污泥,TerminalIsland厂则只有大约35吨。这些污泥的75%即约515吨需要在GreenAcres农场处置。剩下的部分堆肥、部分深井注射填埋。土地处置量设计为每年20万吨,实际约19万吨左右。

GreenAcres农场的土地处置方式,是根据农业播种计划,卡车将污泥卸载在指定的地块,用机械摊铺,之后采用碟式犁铧设备在3小时内将污泥混入25厘米~30厘米深度的土壤中。两个月后用大约2周~3周时间完成新的播种。

从总体上说,洛杉矶当局污泥处置的年计划费用约1537万美元(10/11年度),实际为GreenAcres农场处置所花的费用(含运费和农业种植成本)约1160万美元,单吨处置费在58美元/吨~61美元/吨之间。

洛杉矶当局强烈反对克恩县禁令的原因在于,如果不能在克恩县的农场处置,它将失去一个廉价的处置点,而必须将污泥运到亚利桑那州的填埋场或农场,届时其处置费用与目前相比将大幅上涨,年增700万美元以上。

事实伤害还是潜在伤害?

这起诉讼的一个特点是,被告克恩县是在没有可证实的、已受到环境伤害的证据时就颁布禁令的,从而在证据链上处于被动地位。

由于农场所在地区的地下水位非常低,土壤为特殊基质,因此地下水没有被污染。农场附近甚至没有其他农户和住宅,因此也没有人畜因污泥患病死亡的报道。

克恩县提出的诉求是两个:1)要保卫当地农产品的商誉,不希望土地因与污泥处置相关而受到市场的歧视。2)通过康奈尔大学专家证言污泥的环境影响有未知因素,503法规制订的科学性本身存在疑问,因此尽管没有污泥现在就造成伤害的证据,但不一定未来对公众健康没有威胁。

法庭认为,美国科学院组成的专家组2003年已对503法规进行了环境安全评估并做出结论:“未见已记录在案的证据能够证实503法规未能保护公众的健康。”这句话是目前有关503法规诉讼案中最常被引用的结论之一。既然克恩县不能举证公众健康被伤害的事实,那么法庭就无法支持其“污泥可能造成潜在危害”的说法。

这是环境诉讼遇到的最典型问题之一:潜在伤害无效,只有事实伤害有效,而且事实伤害的举证是受害者的责任,但这种责任又因举证资格而难以完成。

举证难因为证人资格问题?

2006年11月20日地方法院的裁定说:“克恩县方面的证人之一Frantz的证言无法采信,因为作为克恩县的一名农民,无法证实自己如何可能成为污泥效果方面的专家,其证言本质上并非基于他个人的知识,而更多是他的担忧和相信……尽管科学研究证实污泥有潜在风险,但由于缺少Frantz的证词而没有了基础……同样,另一名证人Beck也无法解释他作为专家的资格问题”。

原告洛杉矶市在证人方面则有着完全不同的超豪华阵容。他们邀请的专家是全美污泥土地利用方面的顶尖人物,加起来有着上千篇相关的学术论文和上百部学术专著。

不过,值得指出的是,这些专家(土壤学家AlbertPage、土壤和水环境学家CharlesGerba、土壤和水环境学家IanPepper)事实上是503法规的制定者、受益者和维护者,美国环保局自上世纪七十年代始就花费大量资金资助污泥土地利用项目的研究,在503法规颁布之后更是成立了专门机构应对各种反对的声音,其中一个基本做法就是资助大学和研究机构,为503法规“保驾护航”。

“受害人”要承担受到实际伤害的举证,但非从事专业活动的受害人本身不能作为合格证人,合格的从事专业活动且拥有知识的证人又由于其专业活动本身与提供不利证言存在利益冲突(被取消研究资助),这就是20年来美国污泥伤害诉讼案中最典型的问题之一。

环境诉讼辩论的核心本应是环境问题的存在与否,以及它对健康带来的损害、风险与程度。但在实际案例中,这类实质性的内容只占很小的篇幅,它们大多被资格、管辖权、援用判例等法律形式和技巧方面的较量所取代。

总体来说,克恩县禁止污泥倾倒案给人的印象是,无论借助行政工具还是法律工具,在美国环境维权都不是一件简单的事情,背后有太多的利益和影响在起作用。

在本案中,克恩县应该说是环境污染的“受害者”一方,但全部胜算要素(法律、资金、专家、证人、时间)几乎都在“施害者”一侧。

此案的真实焦点其实是503法规的合理性问题。这部美国环保历史上最具争议性的法律,它的内容存在诸多不合理性,其出台的背景和内幕长期以来受到广泛质疑。

环境维权困难、昂贵、漫漫无期且无效,这就难怪一般公众的选择只有非理性的NIMBY主义了(NotinMyBackYard不要在我家后院,亦译“邻避效应”)。


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